在不久前举办的中国财税法学研究会2016年会上，来自财税法学界的多位专家学者聚焦新时期财税改革的法律与政策问题，从税务政策目标设计、预算管理和财政事权划分改革等角度，介绍了自己的研究成果，为认识财税改革提供了新视角。

　用法律确保政策目标的实现
　　政策目标是一种原则性的声明，即政府在经济、政治和社会层面上希望获得的结果。在近召开的中国财税法学研究会2016年年会上，有专家指出，政策结果取决于政治团体的利益较量，体现政党的利益观。政策目标是利益团体的需要。对于需要的获取方式和程序则是法律评价的对象，有国家管理的必要。

　　中山大学法学院教授杨小强认为，税务立法很重要的方面是理顺政策、法律与行政管理的关系。税务政策制定的程序是，先寻找政策的目标，再寻找政策的手段。税务法律要规范政策目标，保护政策目标的实现。例如，房地产税法的政策目标是降低房价、构建地方主体税种、增加地方财政收入，还是调节贫富悬殊?再如，环境保护税法的政策目标是保护环境、简单费改税、增加财政收入，还是污染修复赔偿?

　　税务政策目标是税制改革的顶层设计问题。但税务政策目标存在不清晰、含糊和缺乏共识的问题，哪个政策目标是中心的，哪个政策目标是附随的，不无争论。由此也给政策咨询的设计带来诸多不确定性。

　　北京大学法学院副教授叶姗谈到增值税的立法问题。她表示，自试征增值税起到营业税改征增值税试点改革全面推开，在这30多年间，增值税一直属于选择性征收的税种——选择地区、选择产品、选择行业、选择抵扣范围、选择免税项目等，与增值税对所有商品和服务普遍征收而产生的税务中性特征有所背离。总的来说，我国增值税制改革的基本脉络是不断扩大征收范围、适当调整计税依据，促使增值税制朝符合税务中性特征的理想模式发展。

　　当前，改革基本完成，增值税法编纂启动。从全世界范围来看，尽管增值税自创设时起就被认为具有税务中性特征，是一个因税制设计简单而突显税负公平的税种，但各国增值税法事实上变得越来越复杂。从某种程度上说，增值税法设计的复杂化是为达致税负公平目标而另辟的制度路径，可谓与税务中性的主张殊途同归，这种理解或许有助于解决税务中性与税负公平之间存在冲突和矛盾的二律背反难题。为缓解增值税制改革产生的税负失衡问题，财政部、国家税务总局制定了一系列税务规范性文件。这些制度设计符合税负公平原则，但如何体现税务中性原则，将是增值税立法中遇到的技术难题。

　　用法律规范政府间财政事权划分
　　著名经济学家熊彼特曾经提出“税务国家危机”的问题。中南大学法学院教授周刚志认为，我国遭遇的是“土地财政危机”：一方面，土地财政是由城市化所推动的，又促进了中国城市化进程;另一方面，土地财政导致了地方政府过度依赖土地使用权出让金等财政收入，催生了节节攀升的高房价，造成大量城市新移民无法融入城市，使中国的城市化未竟全功。土地财政的维持需要两个条件，其一是城市化进程中出现的大量移民，其二是国家外汇管理制度所催生的巨额基础货币。受人口老龄化、外汇储备减少等因素的影响，这两个条件都在发生变化。在没有土地财政支撑的情况下，城镇基础设施建设与政府大规模投资或将引发大规模的地方债务危机。这是未来中国二十年间必须正视的重要财税法课题之一。

　　消除地方政府财政危机的出路何在?周刚志认为主要是土地财政向税务财政转型：大中城市可以放弃土地使用权的续费，以此为条件开征房地产税。历史名城名镇的地方政府则可以积极发展文化旅游等特色文化产业，适时开征旅游税及财产税作为财政收入。

　　从土地财政向税务财政转型，要规范中央与地方之间财政事权划分。国务院近期发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)针对现阶段中央与地方共同财政事权过多且不规范等问题，指出必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

　　对此，中央民族大学法学院教授熊文钊认为，首先，中央与地方之间财政事权划分要采取“法律保留原则”，即以法律和行政法规作为基本规范。地方各级政府财政事权划分则可通过地方性法规、政府规章的形式明确，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化。其次，适当强化中央的财政事权，明确保障地方履行财政事权。后，中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定，减少划分中的争议。

　从形式正义视角看全口径预算管理
　　西南交通大学财税研究中心教授付志宇认为，新修订的预算法要求实行全口径预算管理，例如，关于预算范围的规定要求，编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算“四本账”。这样的规定从形式上看起来的确很完备，各级政府也都纷纷按此要求编制预算，似乎做到了“形式正义”。但是，仔细想来存在经不起推敲的问题。

　　首先，“四本账”的设置并未实现全口径。现有的“四本账”没有能够涵盖政府所有的预算资金，如住房公积金是由公积金中心编制预算，但未在“四本账”任何一本中得以体现。其次，“四本账”的设置并未实现同口径。社保基金本属政府性基金的范畴，何以要单列?同一个层级的预算却是从属关系，在形式逻辑上就犯了不周延的错误。再次，“四本账”的编制要求并未实现同口径。预算法要求对一般公共预算编制到项，其他三类预算却只用到款。同样是政府预算却标准不一，重公共预算，轻部门或行业预算。后，“四本账”的编制部门并未实现同口径。政府预算报告虽然是由财政部门统一编制，但其他三类预算却是由预算资金管理部门各自为政，财政部门只是汇总数据而已。

　　中国人民大学法学院教授朱大旗提出妨碍正义公平原则落实的另一问题。目前，我国司法预算内嵌于政府行政预算中，这样的预算体系设置使政府掌握了司法财权进而影响了司法事权的行使，极易诱发司法权地方化的问题，不利于司法公正的实现。

　　他认为，司法预算的设置和改革应当同时满足财政法治的理念与司法运行规律的需求。为了使司法财权与司法事权相匹配，同时使司法权去地方化，我国应当以公共预算的概念代替目前使用的广义政府预算概念，使司法预算与立法预算、行政预算在公共预算这一上位概念之下保持相对独立。

　　司法预算编制的平衡原则应当有别于行政预算。行政预算应当奉行“以收定支”原则，即以预估可得财政收入多寡来决定行政事业支出的项目范围及先后顺序，以约束和控制行政管理事权的肆意扩张。司法预算因司法事权行使的中立性、被动性，宜采取“以支定收”的原则予以平衡，即应根据老百姓对司法审判、裁决、执行事权的实际需要来确定财政支出的大小，并对此安排财力予以充足的保障，以确保老百姓对司法公共服务的刚性需求。同时，应将司法预算设置为中央与省两个层级，司法经费的支出应能满足司法事权之需求，且经费的保障应向基层法院适当倾斜。

（转自中华财会网）